6月，眼见雨季将至，在乐山市沐川县沐溪镇白果村(原幸福乡五宝村)，村民蒋通容急着筹备自家在建新房的门窗、家具，为了省钱，新房的门是去镇上别人家拆迁的老房子里“讨”来的。自家老房去年8月被一场暴雨冲垮，新房却断断续续修了近一年，至今未能完全完工。“最主要的还是缺钱修，家里本身还欠着外债，信用社不给贷款。”蒋通容说。 蒋通容的丈夫是白果村的村支书张明星，张明星家欠的外债，与一条路的修建有关。3年前，白果村花20余万元修了一条碎石山路，解决了村里货物运输难等问题，其中，张明星个人贷款垫支4.539万元，这笔钱却迟迟收不回来。家里修新房，由于贷款没还上，张明星也无法向信用社再次贷款。 “修路前，村里一事一议说好了钱由哪个出，没想到一晃眼过了3年，钱依然没收齐。”张明星有些无奈。村里的一事一议筹资决议为啥“落地难”?是什么原因让张明星3年收不齐这笔钱?四川日报民情热线(028-86968696)记者就此进行了调查。 □高懿 四川在线记者 刘若辰 王博尔 难筹集的资金 本该“农户自筹”的4.5万元修路款，村支书自己垫付了 白果村六组有各种林地近4000亩。6月，正值林木销售旺季，每天都能看见大货车一辆接一辆地沿着村里新修的盘山路驶来，又满载竹子、杉木离去。“路修起来前，村民运木材都靠摩托或牲口。”张明星说，从山脚到山顶，以前只有一条狭窄的土路，下雨天连摩托车都开不了，自从有了这条盘山路，组上27户村民的木材都能大量外运，每年光靠林业就能达到人均增收近1000元。 修路的契机始于2016年7月。沐川县被确定为省级第三轮现代林业示范县，县林业局发布《沐川县2016年现代林业产业基础设施建设项目实施方案》，白果村六组这条山路被列入其中。实施方案还明确：项目由村民委员会、业主等按村民一事一议的建设方式自行组织实施。其中财政补助8万元/公里，不足部分由农户自筹。 根据林业部门勘察评估，白果村六组这条林区碎石路确定补助资金为16万元。按照当地实际测量估算，这条路施工大概需要21万元。除开补助，需要“农户自筹”约5万元。 “这么难得的机会不能失去。”2017年5月8日晚，张明星召集六组村民在家里开了一事一议会议，讨论并达成一致：“预计资金缺口5万余元，缺口由村民牟启跃、龙德奎支付或者由张明星协调争取扶贫补短板资金解决。”包括村民牟启跃、龙德奎在内的现场参会人员签字并按了手印。 为什么要求牟启跃、龙德奎支付?村民们表示，当时六组25户人里，这两家林地面积最大，且其林地在新路尽头，相对路程最远，此外，其他村民也无偿提供了修路上山占用的土地，因此决定由这两户支付现金缺口。但当时，协议里并没有写清楚，优先以哪种方式支付，也没写明，在扶贫补短板资金难以争取的情况下，应由两名村民支付费用。“因为大家都非常乐观地认为，可以申请到扶贫补短板资金，这条扶贫路并不需要村里出钱。”张明星回忆。牟启跃、龙德奎也告诉记者，当时他们觉得决议上落上名字只是“形式需要”，资金缺口会由补短板项目填补，并不需要自己掏钱。 很快，修路工程开始了。2017年8月，工程通过了验收，年底16万元补助资金也到位了。张明星与施工方结清了20.539万元的费用，因计划通过补短板项目争取资金，他没有让牟启跃、龙德奎分摊这笔费用，而是自己贷款垫支了4.539万元。2018年1月28日和7月22日，村民们又两次召开村民小组会议强调：建议由村支书将资金缺口上报乡党委政府，争取用扶贫补短板资金解决。 难落地的决议 决议内容和程序出了问题，预想的两种筹资方式皆遇阻 让张明星和村民们没想到的是，他们原设想的筹资路径却一再遇阻。 虽然村民们希望申请扶贫“补短板”资金解决缺口，但村委会却忽略了一个重要问题：《沐川县2016年现代林业产业基础设施建设项目实施方案》明确，(资金)不足部分由农户自筹。沐川县林业局副局长叶明剑介绍，财政应补助的16万元已经到位，剩下的资金缺口，要严格按政策标准、按照“农户自筹”方式实施。该村向乡政府申请扶贫“补短板”资金过程中，乡财务审核认为，扶贫补短板资金同样属于财政补助资金范畴，“农户自筹”部分不应由财政资金支付，因此未予报账。 在向上争取资金受阻的情况下，牟启跃、龙德奎两名村民也不愿出钱。他们想不通：村委会一事一议决议明确写了“或者由张明星协调争取扶贫补短板资金解决”，为啥协调不下来呢? “问题出在白果村这次一事一议的内容和程序上 。”四川大学公共管理学院教授史江告诉记者，《四川省农村一事一议筹资筹劳实施意见(试行)》明确一事一议筹资筹劳是指“为兴办村民直接受益的集体生产生活设施及公益事业，经民主程序确定的村民自愿出资出劳行为。”也就是说，一事一议会上讨论的就应该是村民自己如何出钱出力，而调用上级政府的财政资金填补资金缺口，已经超过了村民“出资出劳”的范围，本就不应该是会上讨论的内容。再加上该村对相关的基础设施财政补助政策没有充分了解，“议的内容与政策相违背，这样的决议是无效的。” 另一方面，史江指出，白果村这次一事一议在程序上也不符合规定。《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》明确规定：筹资筹劳方案报经乡镇人民政府初审后，报县级人民政府农民负担监督管理部门复审。 “白果村的这个一事一议方案没有上报乡政府及县级相关部门。”时任幸福乡乡长杨邦春表示，张明星工作热心、想着尽快干好事，但事先不了解清楚政策，也不严格按照程序来，最终在资金筹集上出现了问题。而在严格的财务审计制度下，乡政府只能坚持“谁受益谁负担”原则，责成村民筹集资金。 难题如何防范? “张明星”的遭遇不是个案，一事一议决议条款一定要明确、合法 “制度不相信眼泪。没有读透、理解透规则，有时会导致决议无法生效。”省农业农村厅二级巡视员董进智表示，在多年农业农村工作调研中，他发现张明星的遭遇不是个案，某些村干部认为，只要是村民会议通过的事，都可以当作一事一议，往往导致超出政策规定的议事范围和筹资筹劳标准，不仅最后难以实现，而且也可能带来农民负担反弹的隐患。井研县农业农村局副局长李德海告诉记者，多年的基层工作中，他也遇到过这样的情况。“有时候决议不够清晰，到了收钱的时候就有村民临时反悔，我们就需要不断做工作，或者重新开会调整决议。” 基层干部办实事过程中该如何规避类似风险? “首先，决议的条款一定要明确、清晰，并且充分探明当事群众的意愿。”李德海说，以白果村为例，决议里那个“或”字就很不妥当，应该写明哪个是第一方案，哪个是第二方案，若第一种方案无法推行，则改用第二种方案。 史江建议，对于基层村干部而言，在推进一事一议中，一定要充分了解议事规则，特别要强调所议事项要与法律法规及上级部门的政策文件相符。要做到这一点，不能光靠生硬地读规则、讲条款，考虑到村民整体知识水平与接受能力，一定要用“规则上墙”等最浅显易懂的方式，或者找到编节目、印漫画这样大家喜闻乐见的途径做工作。 同时，从源头上来看，在提高基层治理能力的探索中，职能部门、组织部门开展过很多面向基层干部的关于一事一议等事项的培训，为什么还会出现白果村这种情况? “这说明我们也要反思我们的培训效果。”董进智表示，“大学教授讲三天，不如案例交流多一些，类似问题如何防范、杜绝，还应该多从基层总结学习。”董进智呼吁：各地上级政府也应该深入实地调研，了解各地的实际情况和困难，对症下药，提供类似问题解决方案，“问题收集得多了，可以汇编成册，让各地作为参照，避免同样的错误出现第二次”。 记者采访后，张明星收到了好消息，在沐溪镇政府和沐川县林业局的协调下，原先说好出资的业主牟启跃、龙德奎与张明星新签署了一份筹资协议，承诺年底前由二人向张明星支付4万元的修路资金，截至记者发稿前，张明星已经收到了1.1万元。 短评 基层治理，热心肠也要依规而行 □木清 白果村村支书热心办事，却因为议事内容和程序不合规而吃亏，令人叹惋。这也给基层干部提了醒：吃透政策，合规合法，是实践好一事一议制度、提升基层治理能力的前提。 一事一议是一项加强基层民主政治建设，促进基层治理的好制度。但既为制度，就必须依“制”而行，议事前，对相应的法律法规要真知真懂，搞清楚什么可为、什么不可为;议事中，不论内容还是程序都必须始终在政策法规约定的框架内进行，议清楚什么事应当为，又该如何为。如果贸然突破政策法规限定的范围，忽略必要程序，结果议了半天，群众不认、上级难认，可谓事倍功半，好事也变成了烦心事。 实际上，不仅是一事一议，在更广泛的基层治理中，都要防止两种倾向：既不能群众“被代表”、干部“一言堂”，也不能完全顺着群众理想化方案，凭一腔热血拍脑袋办事。基层治理中，热心肠也要过合规关，切实把好政策关口、坚守法律法规底线。这既需要基层干部加强依法依规办事的意识，练好创业干事基本功，也需要相关部门创新方式，用生动的方式讲清楚易混概念，解决政策法规下基层的“最后一公里”问题，让基层干部群众更好理解制度、运用制度，依法依规把好事办好。 | 
